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旅游景区监管逐渐走向制度化常态化

  原标题:雪乡旅游风波持续发酵业内专家剖析

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  旅游市场监管究竟难在何处

中国科学院旅游研究与规划设计中心主任助理 齐晓波

  对话动机

中国未来研究会旅游分会副会长 刘思敏

  连日来,雪乡旅游风波持续发酵,而且是一波未平一波又起。其实,公众关注雪乡旅游风波,并不止事件本身,更多的思考在于,当前的旅游市场究竟存在哪些问题?在相关部门持续整治旅游市场的背景下,老问题为何依然出现?围绕这些问题,《法制日报》记者与业内专家展开了对话。

《法制日报》记者 赵 丽

  对话人

记者:随着全国多数地区天气持续升温和“五一”假日的来临,旅游市场也逐渐迎来旺季。为此,文化和旅游部精心准备了一份《“五一”假日旅游指南》,其中明确提到“假日出游,平安第一”。近年来,景区内游客意外受伤的事件时有发生。

  中国科学院旅游研究与规划设计中心主任助理 齐晓波

齐晓波:游客伤亡事件除了旅游人数基数增长原因外,还存在导致游客伤亡的“三大杀手”:游客自身安全意识缺乏、景区安全设施及安全管理缺失、旅游机构违规运营。

  中国未来研究会旅游分会副会长 刘思敏

记者:刚才提到,景区设施及安全管理缺失,是游客伤亡事件增加的一大原因。那么,就实际情况看,一些景区在安全管理上是否还存在盲区?

  《法制日报》记者 赵 丽

齐晓波:目前一些景区在安全管理上存在很多问题。比如,小长假、黄金周游客人数剧增,突破景区安全容量上限;景区护栏、围杆等安全设备老化失修;安全提醒、安全防护措施不到位;一些危险性项目缺乏相应的操作培训和安全指导等。

  问题为何反复

记者:目前,游客如果在景区受伤,责任认定一般由游客和景区协商,也包括旅游投诉部门调解,但对一些不能达成一致的,可能通过诉讼解决。

  记者:一起事件是个案,但是在短时间内发生两起、三起……类似的事件,就很难再以个案来遮羞了。对于全国的游客和网友来说,雪乡部分旅游从业者昧着良心挣钱的现象,已经辜负了雪乡的这片雪白。

刘思敏:游客购买了门票,与景区之间形成了合同关系,景区就有保证游客安全的义务。这个义务分为两方面,首先景区相关的设施要比较完善;其次是要有软件上的相关提示。完成了上述两点,应该说景区尽到了安全保障和提示的义务。

  “重拳”打下去固然可以起到震慑效果,但要保证重拳整顿后旅游乱象不再死灰复燃,关键在于正本清源,找出乱象背后的“症结”。

齐晓波:关于这类事故的责任认定,目前还存在很多问题。比如,取证困难、判定主要责任方的很多依据缺失、获取赔偿程序繁琐等。

  齐晓波:旅游市场整治是一项需要上下联动、多位发力、集中突破的长期工程,加之旅游市场涉及面广、旅游服务人员素质依然参差不齐、地方市场管理认识不到位、管控力度依然有虚无区域存在等原因,导致“宰客”等现象出现。

记者:目前我国游客正朝散客化、个性化发展,登山、探险等旅游产品以及高风险旅游项目不断兴起。这些是否增加了旅游安全风险,加大了景区安全监管和服务保障的难度?

  很多景区景点由于管理属性不同、就业人群差异、惯性思维和侥幸心理,导致管理不到位;同时,景区景点受益人员长期固化的利益链难以打破,也是导致市场出现问题的一个重要原因。只有在出事后,地方政府才会痛定思痛,下壮士断腕决心进行整治,这说明地方旅游部门权限不及或管理不到位。因此,必须建立长效监管机制,从制度上真正把旅游警察、旅游法庭完善建立起来,从监管入手,形成上下联动长效机制,强化地方旅游执法监管部门的力度,才能真正形成效果。

齐晓波:近年来,因为户外游、探险游等引发的安全事故逐年增多,尤其是自发组织的自驾越野游、户外探险游带来了很大程度的旅游安全风险,也为景区增加了安全监管难度。需要特别注意的是,近年来,一些地形较险、面积较大、存在管理盲区或有未开放区域的景区,不时发生安全事件。

  刘思敏:旅游行业的问题是社会治理的通病,是过分依赖行政执法、行政管理必然出现的问题。不能把旅游业的问题孤立起来看,旅游业发展的问题是社会发展阶段的客观反映。市场经济的本质是诚信经济和法治经济,经营者和消费者都要讲诚信,然后通过法治调节利益关系,而不是靠行政执法。因为对于细微的市场经济活动,行政执法很多时候是无能为力的。再者,旅游从业人员门槛低,平均素质并不高,很容易出现问题。旅游业的好转有赖整个社会环境的好转。

防止安全事件,首先要从游客自身做起,加强旅游安全意识宣传和探险知识的普及。同时,需要健全户外探险的准入制度;其次,要完善游客意外伤害保险体系,建立相应的紧急救援体系。

  监管怎样推进

记者:随着旅游活动的普遍性和日常性,加强旅游安全监管也成为必然要求,很多地方将旅游安全监管纳入地方政府综合考评体系。同时,一些城市还设立了旅游警察、旅游工商分局、旅游巡回法庭等机构,为旅游安全监管提供了有效的保障。

  记者:我们注意到,也有业内人士提出,目前旅游市场监管制度已初步建立并逐渐完善,但对监管工作的监察制度尚未完全建立。市场监管效果如何?监管是否合规合格?出现了监管问题如何解决?有了问责制度、责任清单,才能使监管人员真正把责任心转换为行动力,将从严监管落实到底。

齐晓波:随着旅游法、《旅游安全管理办法》的出台,旅游安全监管模式权责也在逐渐清晰,按照“谁主管、谁负责”的原则,明确政府、企业必须承担的旅游安全责任。在实际工作中,旅游安全监管工作需要防患于未然,需要进一步加强安全意识和安全培训工作,做好预防机制。同时,可以通过科技手段和智慧景区建设,为游客提供准确、详细的信息,全方位保障游客安全。

  齐晓波:近两年来国家旅游局特别重视旅游市场的监管工作,出台了系列规章制度。特别是旅游法颁布以来,更是有法可依。同时,也要认识到普法的力度、权威性依然要加强。目前的监管制度的确趋于完善,但监管主体还模糊不清,旅游部门本身监管权限不足。所以需要地方党委政府真正将旅游执法主体从旅游部门中单列出来,具备权威监管、执法能力。

刘思敏:旅游安全监管的法律法规制度已经有了,只要落实就行,也就是实现安全管理常态化。目前我们一直在倡导全域旅游,全域旅游依赖的不是旅游部门的监管,依赖的是一个由政府主导的、全面的社会管理。整个社会公共安全管理的水平提高,也就是说把旅游监管实际上变成整个社会的公共安全管理模式。

  同时,也要认识到建立完善有效的旅游监察制度至关重要,但鉴于旅游涉及部门较多,建立完全独立运行的监察机构基本不可能,更需要多级政府部门在已有的监察机构中分设旅游监察,承担联合监察的权属和工作,以更好督查旅游监管和执法的有效落实。

  记者:还有便是人的因素。近几年,我国旅游市场快速发展,景区景点不断增加,游客出行人数成倍增长。然而与之不相协调的是,旅游监管人员数量增长有限,满足不了实际监管工作的需求,旅游市场监管难度不断增大。

  齐晓波:在地方,旅游监管具体工作人员都有重合性,所以需要各级政府积极强化旅游执法部门和增加监管人员,但鉴于地方编制限制,想更好解决专属人员的难度很大。所以更需在已有相关部门设定权限时将旅游监管、执法、监察等考虑进去。同时要积极引入区域交叉监管的做法,特别是在旅游旺季,要以省级层面部署,跨区域、交叉执法,有效部署旅游市场监管和监察工作,更好监督旅游市场中的问题。

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